Czy Rosja przestrzega Europejską Kartę Samorządu Lokalnego? Wyniki monitoringu

Europejska Karta Samorządu lokalnego została przyjęta w 1985 roku przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy i jest najważniejszym wszechstronnym dokumentem określającym podstawowe zasady funkcjonowania samorządu. Karta jest umową międzynarodową, dlatego ma ona pierwszeństwo w stosunku do prawa krajowego każdego z państw, które ją podpisały i ratyfikowały. Federacja rosyjska ratyfikowała Kartę w całości i zgodnie z art 4 Konstytucji ma ona być obowiązkowo realizowana. Karta weszła w życie w Rosji 1 września 1998 roku. Opracowana na początku lat 2000 ustawa nr 131 “O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” zawiera główne postanowienia Karty. Zmiany w Ustawie Federalnej nr 131, zwłaszcza zmiany dokonane w ostatnim czasie, a także praktyka i ogólny nihilizm prawny znacznie utrudniają realizację postanowień Karty w Rosji. Monitorowanie wykonania Karty jest ważne nie tylko z punktu widzenia realizacji przez Rosję zobowiązań międzynarodowych, ale także do tego, aby dać społeczeństwu obywatelskiemu i niezależnym radnym dodatkowe narzędzia wpływu na tych, którzy naruszają prawa samorządu terytorialnego w naszym kraju.

W trakcie badania wykorzystano następujące metody:

– Analiza porównawcza

– Ankieta w formie kwestionariusza

Analizę porównawczą przeprowadzono w odniesieniu do zgodności przepisów prawa regulujących kwestie samorządu terytorialnego (prawo federalne, ustawodawstwo podmiotów Federacji Rosyjskiej, statuty gmin) z przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Do badania wybrano ustawy tych podmiotów Federacji Rosyjskiej, gdzie zostały przeprowadzone badania ankietowe na poziomie gmin.

Badanie przeprowadzono w formie ankiety, w którym wzięli udział przedstawiciele gmin z siedmiu regionów Rosji – Moskwa i obwód moskiewski, obwody kałuski, kaliningradzki, pskowski oraz Republiki Dagestan. Wszystkie sześć regionów mają swoje cechy charakterystyczne wynikające z wielkości terytorium, liczby i gęstości zaludnienia, stopnia urbanizacji, polityki społecznej, poziomu rozwoju gospodarczego, itp.

Obwód kaliningradzki i Republika Dagestan wyróżniają się szczególnie. Obwód kaliningradzki jest eksklawą, nie ma wspólnej granicy z Rosją i bezpośrednio sąsiaduje z państwami Unii Europejskiej, a Republika Dagestan to polietniczny podmiot Federacji Rosyjskiej, gdzie mieszka kilkadziesiąt narodowości, mówiących w różnych językach i mających istotne kulturowe i religijne różnice.

Wśród ekspertów, którzy odpowiedzieli na pytania ankiety, są zarówno specjaliści w dziedzinie SL, jak i zwykli obywatele, którzy przeszli szkolenie na warsztatach Moskiewskiej Szkoły Samorządu Lokalnego. W związku z tym przy analizie ankiet końcowe wnioski wetyfikowano na podstawie wyników analizy porównawczej. W szeregu przypadków poszczególnych odpowiedzi na pytania kwestionariuszy opracowano zastrzeżenia, które pozwalają ocenić, jak postrzegana przez eksperta praktyka realizacji SL stoi w sprzeczności nie tylko z przepisami Karty, ale i z przepisami prawa rosyjskiego.

Nie zważając na wystarczająco wysoką reprezentacyjność badania, można z całą pewnością mówić o tym, że w najważniejszych swoich wnioskach przeprowadzone badanie wykazało szereg istotnych różnic zarówno w ustawodawstwie, jak i w egzekwowaniu prawa rosyjskich regionów z szeregiem podstawowych postanowień Karty.

WYNIKI

sondażu eksperckiego na temat zgodności ustawodawstwa i praktyki stosowania prawa w Federacji Rosyjskiej z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego

W sondażu, który przeprowadzono jesienią 2017 roku, wzięli udział przedstawiciele trzynastu jednostek samorządu lokalnego z sześciu regionów europejskiej części Rosji. Reprezentowane były wśród nich osady wiejskie i miejskie (1+2), dystrykty municypalne (2), okręgi miejskie (1) i moskiewskie wewnątrzmiejskie okręgi municypalne (6).

Oprócz Moskwy, która także stanowi podmiot Federacji Rosyjskiej, odpowiedzi na ankietę przysłały także Republika Dagestan oraz obwody kaliningradzki, kałuski, moskiewski i pskowski.

Sondaż miał na celu porównanie ustawodawstwa i praktyki stosowania prawa dotyczącego samorządu lokalnego z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Aby to zrobić, wyróżniono i następnie zgrupowano w dwóch osobnych ankietach dwie kategorie postanowień:

  1. Postanowienia obowiązkowego wyboru (artykuł 2, artykuł 3 – punkty 1 i 2, artykuł 4 – punkty 1, 2 i 4, artykuł 5, artykuł 7 – punkt 1, artykuł 8 – punkt 2, artykuł 9 – punkty 1, 2 i 3, artykuł 10 – punkt 1, artykuł 11) i
  2. Postanowienia fakultatywnego wyboru (artykuł 4 – punkty 3,5 i 6, artykuł 6 – punkty 1 i 2, artykuł 7 – punkty 2 i 3, artykuł 8 – punkty 1 i 3, artykuł 9 – punkty 4, 5, 6, 7 i 8, artykuł 10 – punkty 2 i 3)

Należy wskazać na dwie okoliczności, które mogą wpływać na reprezentatywność wyników ankiety. Po pierwsze, jest to niewielka liczba uwzględnionych w badaniu regionów (mniej niż 10%) i gmin (mniej niż 1% ich ogólnej liczby w danych regionach), a po drugie, subiektywne podejście ekspertów w regionach, zmuszonych oceniać sytuację nie znając oficjalnej statystyki dotyczącej całego szeregu kwestii.

Niemniej, otrzymane wyniki pokrywają znacznym stopniu z oceną zawartą w innych źródłach, jak na przykład opublikowany w tym roku raport „O stanie samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” (Moskwa, Rosyjska Akademia Gospodarki Narodowej i Służby Państwowej przy Prezydencie Federacji Rosyjskiej).

Ogólne wyniki sondażu

Generalnie rzecz biorąc, można mówić o tym, że w przypadku jednostek samorządu lokalnego biorących udział w sondażu znaczna część postanowień Karty wypełniana jest jedynie częściowo lub wcale.

Spośród postanowień obowiązkowego wyboru poważne wątpliwości budzi wypełnianie punktu 1 artykułu 3, punktów 2 i 4 artykułu 4, artykułu 5, punktu 1 artykułu 7, punktu 2 artykułu 8, punktów 1 i 2 artykułu 9.

25% respondentów stwierdziło, że prawo samorządów do decydowania o istotnej części spraw publicznych jest ograniczone, a 8%, że w ogóle go nie ma. 61% uczestników sondażu wskazało na problemy związane z generalnym deficytem profesjonalnych kadr, a 23% na deficyt kadr w organach przedstawicielskich samorządu lokalnego. Niedobór wykwalifikowanych kadr uniemożliwia wypełnianie postanowienia Karty o istnieniu ZDOLNOŚCI organów samorządu lokalnego do zarządzania sprawami publicznymi.

Tym samym większości przypadków nie są zapewnione kluczowe warunki funkcjonowania samorządu lokalnego – istnienie PRAWA i ZDOLNOŚCI do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi. W tym wąskim zakresie, gdzie prawo to jest zapewnione, a zdolność istnieje, w więcej niż połowie przypadków kierowaniem zajmuje się nie rada lokalna, lecz lokalna administracja lub organa władzy państwowej. Tylko w 8% przypadków punkt 2 artykułu 3 Karty wypełniany jest całkowicie, a „prawem do kierowania sprawami publicznymi” dysponuje rada wybrana przez mieszkańców1.

We wszystkich jednostkach samorządu lokalnego uwzględnionych w sondażu rady lokalne wybierane są w drodze wolnego, tajnego, równego, bezpośredniego i powszechnego głosowania. W wielu podmiotach Federacji Rosyjskiej obowiązującym schematem jest jednak wybieranie rad dzielnicowych nie przez mieszkańców, lecz formowanie ich z grona osób wybranych przez deputowanych w ich osadach miejskich lub wiejskich. Taki sam schemat jest dziś dopuszczany przez prawo przy formowaniu rad okręgów miejskich mających podział wewnątrzimiejski. W danym przypadku naruszony jest punkt 2 artykułu 3 Karty, która jako jedyny wariant legitymizacji rady określa jej wybór na drodze wolnego, tajnego, równego, bezpośredniego i powszechnego głosowania.

Ocena wypełnienia punktów 2 i 4 artykułu 4 Karty wskazuje na niski stopień samodzielności organów samorządu lokalnego przy podejmowaniu decyzji o sprawach publicznych. Co do możliwości organów samorządu lokalnego do brania na siebie pełnomocnictw dotyczących decydowania o sprawach lokalnych, które nie są wprost określone w ustawie, eksperci mówią o stosunku mniej więcej 3:1, gdzie „1” to udział gmin mających możliwość poszerzać zakres swojej odpowiedzialności. W rzeczywistości w tym przypadku chodzi raczej nie o realny, lecz oczekiwany stan rzeczy. Zgodnie z ustawą federalną nr №131-FЗ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” i Kodeksie Budżetowym FR, organa samorządu lokalnego mają prawo wydawać środki z budżetów lokalnych tylko na rozwiązywanie tych kwestii, które są wprost określone w ustawie.

W granicach ich uprawnień organa samorządu lokalnego nie dysponują wystarczającym stopniem samodzielności. Tylko 16% zbadanych gmin zostało ocenionych przez ekspertów jako „w pełni samodzielne”. W większym lub mniejszym stopniu przy podejmowaniu decyzji od innych organów władzy zależy 84% gmin, przy czym w 69% przypadkach organa władzy innych gmin lub regionu decyduje o dużej części kwestii.

Ogólnie rzecz biorąc warunków dla działalności municypalnych deputowanych brak jest całkowicie lub częściowo w 77% gmin, przy czym najgorsza sytuacja pod tym względem panuje w municypalnych okręgach Moskwy, osadach wiejskich i rejonach municypalnych – tu w 67% przypadków takie warunki nie istnieją w ogóle. Odwrotna sytuacja jest w osadach wiejskich, gdzie 75% gmin zapewnia deputowanym wszystkie niezbędne warunki do pracy. Gwoli sprawiedliwości należy stwierdzić, że liczba osad miejskich (łącznie z okręgami miejskimi) nie przekracza 10% ogólnej liczby jednostek samorządowych Rosji.

Sytuacja w dziedzinie nadzoru administracyjnego przedstawia się niejednoznacznie. Przypadki skrajne – brak jakiejkolwiek ingerencji administracji i konieczność nieustannego składania raportów organom państwowym – występują zdaniem ekspertów w mniej więcej równym stopniu (odpowiednio 39 i 38%). Najgorzej pod tym względem znowu wypadają dystrykty municypalne, osady wiejskie i municypalne okręgi Moskwy. Postanowienia Karty, która dopuszcza kontrolę celowości tylko w odniesieniu do uprawnień delegowanych, przekazanych samorządom przez organa władzy państwowej, przestrzegane są w 23% gmin.

W odniesieniu do praw finansowych i możliwości władz lokalnych eksperci malują skrajnie pesymistyczny obraz. I tak, tylko 7% odpowiedzi mówi o tym, że otrzymywane przez gminy środki są rezultatem sprawiedliwej i równoprawnej dystrybucji narodowych i regionalnych zasobów budżetowych. 93% respondentów uważa, że stanowią one mniejszą część tego, co powinno pozostawać po takiej dystrybucji, gdyby była ona sprawiedliwa. Mniej niż połowa dysponuje posiadanymi przez nich środkami samodzielnie i swobodnie, a 54% musi uzgadniać dużą część swoich wydatków z innymi organami władzy.

Większość gmin (76%) odczuwa niedobór zasobów finansowych, przy czym połowa z nich nie ma środków nawet na najważniejsze potrzeby. Jedynie 16% uważa finansowe zasoby za w pełni proporcjonalne do ich uprawnień.

Egzotycznie na tym tle wygląda jeden z okręgów municypalnych Moskwy, w którym zarejestrowano więcej środków finansowych niż potrzeba.

Jeśli chodzi o wypełnianie punktu 3 artykułu 9 Karty, to z sondażu wynika, że do budżetów 15% gmin (chodzi o okręgi municypalne Moskwy) w ogóle nie trafiają lokalne podatki i opłaty. Jeśli jest to prawda, można mówić o ostrym naruszeniu prawa budżetowego i podatkowego, które nakazuje przekazywać do budżetów lokalnych dochody z podatków.

W zasadzie można by ograniczyć się do analizy odpowiedzi na te pytania ankiet, które dotyczą postanowień Karty przyporządkowanych do grupy obowiązkowego wyboru. Ponieważ jednak Federacja Rosyjska jest jednym z niewielu państw, które ratyfikowały Kartę w całości, warto jest przeanalizować wypełnianie wszystkich jej postanowień, niezależnie od tego, czy Rosja miała realne możliwości, aby je wypełniać w chwili ratyfikacji lub potem.

Spośród postanowień wyboru fakultatywnego poważne wątpliwości wywołuje wypełnianie punktów 3, 5 i 6 artykułu 4, artykułu 6, punktu 2 artykułu 7, punktu 3 artykułu 8, punktów 4, 6 i 7 artykułu 9 i artykułu 10.

Artykuł 4, punkty 3, 5,6

Niepokojącą tendencją jest przekazywanie uprawnień z poziomu miejskich i wiejskich osad na poziom rejonów municypalnych. W szeregu przypadków uprawnienia są odbierane gminom i przekazywane organom władzy państwowej. Jest to wprost sprzeczne z wymogiem Karty, aby uprawnienia w sprawach publicznych należały do dyspozycji władz lokalnych, które są najbliższe obywatelom. Przekazanie takich uprawnień odbywa się na skalę masową, bez uwzględniania skali i charakteru konkretnych zadań, ani wymogów efektywności i gospodarności.

Zaostrzają się wymagania organów władzy państwowej w sferze wypełniania delegowanych pełnomocnictw państwowych, choć równocześnie kurczy się możliwość elastycznego reagowania na zmieniające się warunki na poziomie lokalnym.

System konsultowania się organów władzy państwowej z organami samorządu lokalnego w toku planowania i podejmowania decyzji dotyczących bezpośrednio samorządu lokalnego praktycznie nie istnieje. W 87% przypadków konsultacje albo w ogóle nie są przeprowadzane, albo mają charakter formalny.

Artykuł 6

Eksperci zauważają, że określenie wewnętrznych administracyjnych struktur organów samorządu lokalnego w praktyce realizowane jest głównie według reguł ustanowionych przez podmioty FR i pod kontrolą organów władzy państwowej.

Kwalifikacje zawodowe pracowników lokalnej administracji uwzględniane są skrajnie rzadko, pomimo istnienia ustawowo określonych wymagań wobec urzędników municypalnych i obowiązku przeprowadzania okresowej atestacji. Przeważnie kadry dobiera się według zasady osobistej lojalności wobec kierownictwa (84% odpowiedzi).

Artykuł 7, punkt 2

Finansowa rekompensata za wykonywanie mandatu deputowanego przewidziana jest w mniejszości gmin. Rekompensata za utracony zarobek nie jest przewidziana nigdzie.

Artykuł 8, punkt 3

Zasada proporcjonalności stopnia administracyjnej kontroli do znaczenia interesów, które ma ona chronić, w ogóle nie ma odzwierciedlenia ani w ustawodawstwie, ani w praktyce działalności organów władzy państwowej. 58% odpowiedzi określa istniejący nadzór jako nadmierny, służący wywieraniu nacisku na organa samorządu lokalnego.

Artykuł 9, punkty 4, 6, i 7

W 43% przypadków eksperci zwracają uwagę na brak różnorodności i elastyczności lokalnych systemów finansowych, nazywając je sztywnymi regulacjami, niepodlegającymi korekcie w razie powstania zewnętrznych zmian.

Na selektywność i arbitralność przy stosowaniu procedur wyrównywania zasobów budżetowych wskazuje 52% odpowiedzi, a 32% z nich mówi, że takich procedur w ogóle nie ma. W tym przypadku chodzi prawdopodobnie o to, że ekspert o takich procedurach nic nie wie, podczas gdy Kodeks Budżetowy Federacji Rosyjskiej wprowadza je w trybie obowiązkowym. To przypuszczenie potwierdza fakt, że 86% uczestników sondażu odnotowuje brak uwzględniania opinii organów samorządu lokalnego przy przeprowadzaniu procedur wyrównawczych.

Artykuł 10

Choć w ustawie federalnej zapisane jest prawo organów samorządu lokalnego do stowarzyszania się, 100% odpowiedzi świadczy o tym, że działające obecnie regionalne rady jednostek samorządowych i Kongres Samorządów Federacji Rosyjskiej nie odgrywają istotnej roli w działalności władz lokalnych.

ZAKOŃCZENIE

Ratyfikując w 1998 roku Kartę, Rosja podjęła się zobowiązań, których nie była w stanie wypełnić z powodu całego szeregu okoliczności, w tym ekonomicznych, społecznych, kulturowych i innych.

Do tej pory wiele z tych obiektywnych okoliczności nie zostało przezwyciężonych i nadal wywiera negatywny wpływ na wypełnianie przez Rosję całego szeregu postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Równocześnie w ostatnich latach daje się zaobserwować szereg tendencji natury obiektywnej, związanych z pogorszaniem się stosunków Rosji z wiodącymi demokratycznymi państwami Zachodu. W tych warunkach coraz częściej słychać głosy wzywające do wypowiedzenia przez Rosję szeregu międzynarodowych zobowiązań, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Czynione są próby rewizji postanowień Konstytucji Rosji, które mówią o pierwszeństwie prawa międzynarodowego nad ustawodawstwem krajowym.

Niezdolność lub niechęć organów władzy państwowej do przestrzegania swoich międzynarodowych zobowiązań nierzadko przekształca się w koncepcje „szczególnej drogi”, „suwerennej demokracji”, „historycznych korzeni” itp. Niestety, pierwszą ofiarą w tej bitwie ze z góry znanym, smutnym końcem, staje się samorząd lokalny.

W tej sytuacji ważne jest, aby przy stawianiu diagnozy i wyborze sposobów leczenia choroby kierować się znaną zasadą lekarzy – „nie szkodzić”. Dlatego nie należy traktować wyników niniejszego badania jako pewnego dogmatu. Zagadnienie będące jego przedmiotem powinno oczywiście zostać zbadane w bardziej pełnym zakresie, z uwzględnieniem wielu danych, odzwierciedlających bardziej dokładny obraz zarówno w sferze samorządu lokalnego, jak i władzy państwowej, zwłaszcza szczeblu regionalnego, która dziś posiada bezprecedensowe uprawnienia w dziedzinie ustawowego regulowania kwestii organizacji i działalności samorządu lokalnego.

1 Konieczne jest tutaj zastrzeżenie, że generalnie sytuacja w Rosji wygląda nieco inaczej i udział jednostek samorządu, w których większością spraw publicznych kieruje rada lokalna, jest o wiele wyższy i może wynosić od 20 do 30%. Te wskaźniki jednak i tak nie napawają optymizmem.